Analyser: Hvordan gjør vi skattemeldingen enklest mulig?

Analyser av skattemeldinger har gitt Skatteetaten mye ny kunnskap. Denne artikkelen sammenfatter hva vi vet og hvordan vi kan bruke kunnskapen til å gjøre det enkelt for skattebetalerne å fastsette riktig skatt.

Av Øystein Olsen, (artikkelen er opprinnelig publisert i Analysenytt 2/17)

Bilde av forsiden på Analysenytt 2/12

Analysenytt 2/12

Fastsetting av personskatt er Skatteetatens største produksjonsoppgave. Litt under 5 millioner skattepliktige bidrar hvert år med rundt 500 milliarder kroner til fellesskapet. Arbeidsoppgavene knyttet til fastsettingen er i Norge delt i tre deler:

  • Utskriving av skattekort, som anslår hvor mye den enkelte skal betale i skatt i løpet av året.
  • En skattemelding, som sier hvor mye skatt den enkelte skal betale.
  • Utbetaling av skatt til gode eller innkreving av restskatt.

Norge har et svært velfungerende system for personskatt. Befolkningen har tillit til at det offentliges inntekter benyttes til å finansiere fellesgoder. Skatteetaten har et godt omdømme og skattepliktige har et bevisst forhold til skatt og skattemeldingen.

Skatteetatens Analyseteam har jobbet med personskatt siden 2010. Det startet med en årlig analyse av poster på skattemeldingen (Dalen, 2016). De siste årene har vi gjennomført en rekke risikovurderinger, effektmålinger og andre typer analyser på området. Denne artikkelen forsøker å gi en oversikt over kunnskap vi har fått gjennom analysearbeidet og hvordan Skatteetaten kan bruke denne kunnskapen til å øke etterlevelsen, effektivisere og sikre skatteinntektene til felleskapet.

Skattekort er viktig for kvaliteten på fastsettingen
Det er et mål for Skatteetaten at skatten den enkelte innbetaler i løpet av året i størst mulig grad skal være lik fastsatt skatt på skattemeldingen. På den måten unngår vi at den skattepliktige betaler inn for mye skatt, eller at den skattepliktige får stor restskatt og mulige betalingsproblemer.
Våre analyser av skattekort viser at nesten halvparten får skatt til gode eller restskatt som er mindre enn 5000 kroner. Det er et tegn på at skattesatsen på skattekortene treffer godt for de fleste skattepliktige (Aas og Knutsen, 2017). Men skattekortene treffer ikke like godt for grupper som har opplevd noe av stor økonomisk betydning i løpet av året. Det er særlig noen livsendringer som skiller seg ut. For eksempel får de som blir enslige forsørgere ofte høye tilgodebeløp. Det samme er tilfellet for de som blir uføre- eller alderspensjonister. Pensjonister får ofte lavere inntekt og lavere trygdeavgift. Begge delene bidrar til at de skal betale mindre skatt. Men skattesatsen reduseres ikke før den skattepliktige selv tar initiativ til det, eller ved automatisk justering to år etter livsendringen. Dette er et område hvor Skatteetaten har muligheten til å bli bedre.
Skatteetaten har utviklet en elektronisk løsning som skal gjøre det enklere for den skattepliktig å endre skattekortet sitt selv. Før den nye løsningen var det om lag 650 000 skattepliktige som endret skattekortet. Analysene av hvem som endret skattekort viste at mange av de som burde endret skattekortet ikke gjorde det. Vi så også at blant de som endret, ble skattekortet ofte feil. Vi har ikke undersøkt om dette er blitt bedre med den nye selvbetjeningsløsningen for endring av skattetrekk.
Som følge av analysene om endring av skattekort har Skatteetaten i større grad forsøkt å tilpasse etatens veiledning til de skattepliktiges livssituasjon. Det er blant annet gjort med nye veiledningssider på skatteetaten.no og lenker fra sidene om Folkeregisteret til artikler om de skattemessige konsekvensene av livsendringer.

Kommunikasjon med skattepliktige gir riktig skatt
Den viktigste informasjonskanalen er skatteetaten.no, som ble besøkt nesten 25 millioner ganger i løpet av 2016. Det gjør nettsiden til en av Norges mest besøkte nettsider. To andre viktige kanaler er Skatteopplysningen, som svarer på spørsmål over telefon, og publikumsveiledning hvor skattepliktige møter personlig, som til sammen mottok nesten 1,6 millioner henvendelser i 2015.

Figur 1 - Antall henvendelser fra lønnstakere og pensjonister i 2015 fordelt etter tema

Figur 1 – Antall henvendelser fra lønnstakere og pensjonister i 2015 fordelt etter tema

Av figuren går det frem at spørsmål om skattekort og skattemelding står for litt under halvparten av henvendelsene til publikumsveiledningen og litt mer enn halvparten av telefonhenvendelsene. Også på dette området ser vi at endringer fra en livssituasjon til en annen fører til at skattepliktige har ekstra behov for veiledning og informasjon. Endringer i sivilstand, å bli enslig forsørger eller å gå av med pensjon er eksempler på livsendringer som gjør at skattepliktige tar kontakt med Skatteetaten i større grad.

Forhåndsutfylling er avgjørende for kvaliteten på fastsettingen
De fleste opplysningene på skattemeldingen er forhåndsutfylte. Skatteetaten har i mange år arbeidet for å hente inn så mange opplysninger som mulig fra tredjepart slik at de kan forhåndsutfylles. Resultatet av dette er at rundt 70 prosent av alle skattepliktige får en skattemelding hvor de ikke gjør endringer. Vi ser at forhåndsutfylling øker etterlevelsen ved at vi gjør det enkelt å handle riktig. I forbindelse med forhåndsutfylling av tap og gevinst ved salg av aksjer analyserte vi etterlevelsen blant en gruppe skattepliktige som vi kan karakteriserer som småsparere (Olsen 2013).

Figur 2: Etterlevelse ved gevinst på aksjer før og etter forhåndsutfylling i 2011

Figur 2: Etterlevelse ved gevinst på aksjer før og etter forhåndsutfylling i 2011

Tap og gevinst ble forhåndsutfylt for første gang i 2011. Resultatene i figur 2 tyder på at dette førte til at andelen som gjør ting riktig økte svært mye. Fra denne analysen er det også verdt å merke seg at andelen som leverte en skattemelding med riktig beløp var omtrent like høy blant skattepliktige med tap og skattepliktige med gevinst. Skattepliktige med tap skal ha fradrag for tapet og har derfor insentiver til å oppgi tap på skattemeldingen. Skattepliktige med gevinst skal betale skatt av gevinsten og har derfor ikke de samme insentiver til å oppgi gevinst på skattemeldingen. Når begge grupper i like stor grad oppgir riktig beløp, kan det tyde på at det ikke var bevisste feil som førte til lav etterlevelse før forhåndsutfylling.
Resultatene over viser at kvaliteten på forhåndsutfylte opplysninger er svært viktig for skattemeldingen. Derfor har Analyseteamet startet et prosjekt for å få mer kunnskap om kvaliteten og finne tiltak for forbedringer. Analysene vil fokusere på oppgavegivers innsending av opplysninger, og på skattepliktige sin behandling av disse. I hvor stor grad er opplysningspliktige korrekte, og til rett tid?

Skattepliktige må selv kontrollere skattemeldingen sin
Selv om de fleste kan levere en skattemelding uten endringer, er det viktig at alle skattepliktige passer på at opplysningene er riktige og at alle opplysninger er kommet med. I 2015 gikk Skatteetaten ut med at svært mange hadde latt være å åpne den tilsendte skattemeldingen. En analyse i ettertid viste at de som ikke hadde åpnet skattemeldingen for det meste var ungdom og studenter med lav eller ingen inntekt, næringsdrivende med en senere frist og pensjonister, som stort sett har stabil økonomi. De fleste lønnsmottakere åpnet den tilsendte skattemeldingen (Aas og Andresen, 2015). Analysen sier ingenting om hvor mange som kontrollerte om opplysningene i skattemeldingen var korrekte, bare at de fleste åpnet skattemeldingen.
Skatteetaten vil at alle skal levere elektronisk
Skattepliktige som har behov for å gjøre endringer på den forhåndsutfylte skattemeldingen, må levere skattemeldingen elektronisk eller på papir. Skatteetaten ønsker at endringer leveres elektronisk fordi det sparer mye ressurser hos oss. Våre analyser viser at selv om andelen som leverer på papir er gått kraftig ned de siste årene, er det fortsatt mange som leverer på papir som kunne brukt leveringsfritak (Andresen og Tangen, 2015).

Fradragspostene er den største feilkilden på skattemeldinger
Gjennom utvalg av tilfeldige skattepliktige til kontroll har vi lært mye om omfanget av feil på skattemeldinger (Thorsager, Olsen og Foss, 2016). Dette gjelder kun feil som oppstår som følge av endringer gjort av skattepliktige, ikke feil i forhåndsutfylte opplysninger. Resultatene viser at omtrent 5 prosent av alle skattemeldinger inneholder en eller flere feil. Den store majoriteten av feil er innenfor fradragspostene. Det er feil på omtrent 18 prosent av alle fradrag hvor en skattepliktig har endret det forhåndutfylte fradraget eller ber om et fradrag som ikke er forhåndsutfylt. Ved hjelp av en prediktiv modell velger vi ut skattepliktige med størst sannsynlighet for feil til kontroll. Dette har økt effektiviteten i kontrollarbeidet og økt avdekket beløp (Thorsager, Olsen og Foss 2016). Det totale antallet feil er større enn det Skatteetaten kan kontrollere. Skatteetaten jobber derfor kontinuerlig med å utvikle virkemidler for å redusere omfanget av feil.
På bakgrunn av dette har Skatteetaten startet et prosjekt som ser nærmerer på de forskjellige fradragene i skattemeldingen og som blant annet vurderer:
• Hva er formålet med fradragene?
• Hvem treffer regelverket, og hvem har rett til å kreve fradragene?
• Fungerer fradragene etter intensjonen?
• Hvordan er etterlevelsen på fradragene?
Prosjektet har som mål å gi Finansdepartementet et bedre beslutningsgrunnlag for forslag til regelendringer i skatteforvaltningen.

Hvilke tiltak er effektive for å øke etterlevelsen?
Effekten av informasjonstiltak
Analyseteamet har gjennomført en rekke effektmålinger av tiltak for å øke etterlevelsen, både for skattemeldinger og på andre områder. Vi har blant annet målt effekten av informasjonsbrev vedrørende utleieforhold. Informasjonsbrevet førte til en økning på mellom 10 og 15 prosentpoeng i andelen skattepliktige som innrapporterte inntekter ved utleie (Melsom, Pladsen og Thorsager 2014).
Vi har i flere sammenhenger eksperimentert med forskjellige brevtekster for å se på hvilke typer brev som gjør at flest skattepliktige leverer en riktig skattemelding. I samarbeid med Norges Handelshøyskole undersøkte vi effekten av et brev til skattepliktige hvor vi har mottatt indikasjoner på at de har inntekter eller formue i utlandet (Gjengedal og Larssen 2014).

Figur 3: Andel skattepliktige, i prosent, som innrapporterte inntekt eller formue fordelt på ulike brev

Figur 3: Andel skattepliktige, i prosent, som innrapporterte inntekt eller formue fordelt på ulike brev

Brev som fokuserte på at Skatteetaten har informasjon om skattepliktiges inntekt ga størst økning i andelen som innrapporterte inntekt fra utlandet. Men også brev som appellerte til moral og rettferdighet ga høyere andel enn et mer nøytralt informasjonsbrev.

Effekten av kontroll
Hvilken effekt har en kontroll av skattemeldinger på skattepliktiges etterlevelse? Svaret på det spørsmålet er viktig for å vite hvor høyt vi bør prioritere kontrollarbeidet og hvordan kontrollarbeid bør innrettes. Analyseteamet har undersøkt effekten av likningskontroller blant arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge på D-nummer (Løyland og Øvrum 2016). Skal du jobbe og oppholde deg i Norge i mindre enn 6 måneder, må du ha et D-nummer for å bli registrert i Folkeregisteret.
Analysen finner at etterlevelsen på individnivå, målt i skattepliktiges alminnelige inntekt, øker i tre år etter kontrollen ble gjennomført og at effekten er mindre det fjerde året. De finner også at etterlevelseseffekten er betinget av landbakgrunn. Skattepliktige med bakgrunn fra land som scorer høyt på Transparency Internationals korrupsjonsindeks (høy korrupsjonsgrad) har gjennomgående dårligere etterlevelseseffekter av kontroll enn skattepliktige fra land med lav korrupsjonsgrad. Videre analyser vil vise om kontroller har en langvarig effekt på individnivå også for andre grupper av skattepliktige. Langsiktige effekter av kontroll kan blant annet brukes i planleggingen av hvordan vi innretter kontrollarbeidet.

Innkreving av skatt
Skattepliktige som har betalt inn for lite skatt i løpet av året får restskatt. Totalt innbetales 94 prosent av all restskatt. Det er et svært godt resultat som viser at ordningen med forskuddsinnbetaling er til gode både for samfunnet og de skattepliktige. Rundt 85 prosent av all restskatt blir betalt til forfall. Krav som ikke er betalt til forfall må Skatteetaten kreve inn. For disse kravene har Analyseteamet utarbeidet en modell som vurderer sannsynligheten for at skattepliktige vil betale restskatten sin. Hvilke innkrevingstiltak som blir satt i gang mot den skattepliktige avhenger av sannsynligheten for at vedkommende betaler. På den måten sikrer vi effektiv innkreving og likebehandling av skattepliktige.

Fremtidens fastsetting – mer dialog og mindre kontroll
Skatteetaten har gjennom sitt analysearbeid opparbeidet seg mye kunnskap om forskuddssystemet og skattepliktiges etterlevelse. Denne kunnskapen har vi brukt til forbedring av forskuddssystemet og utvikling av måten Skatteetaten jobber på.
I årene som kommer forventer vi store endringer i forskuddssystemet. I takt med at samfunnet digitaliseres, vil Skatteetaten få mer informasjon om skattepliktige og informasjonen vil komme fortløpende. Det kan vi bruke til kontinuerlig dialog med skattepliktige slik at vi i samarbeid kan sikre at hver enkelt skattepliktig har riktig skattekort og betaler riktig skatt. Analyser av hvilke typer kommunikasjon som er effektive ovenfor ulike grupper av skattepliktige er ett eksempel på analyser som vil avgjøre om Skatteetaten lykkes med dette.