Tag : adferd

Analyser: Hvordan gjør vi skattemeldingen enklest mulig?

Analyser av skattemeldinger har gitt Skatteetaten mye ny kunnskap. Denne artikkelen sammenfatter hva vi vet og hvordan vi kan bruke kunnskapen til å gjøre det enkelt for skattebetalerne å fastsette riktig skatt.

Av Øystein Olsen, (artikkelen er opprinnelig publisert i Analysenytt 2/17)

Bilde av forsiden på Analysenytt 2/12

Analysenytt 2/12

Fastsetting av personskatt er Skatteetatens største produksjonsoppgave. Litt under 5 millioner skattepliktige bidrar hvert år med rundt 500 milliarder kroner til fellesskapet. Arbeidsoppgavene knyttet til fastsettingen er i Norge delt i tre deler:

  • Utskriving av skattekort, som anslår hvor mye den enkelte skal betale i skatt i løpet av året.
  • En skattemelding, som sier hvor mye skatt den enkelte skal betale.
  • Utbetaling av skatt til gode eller innkreving av restskatt.

Norge har et svært velfungerende system for personskatt. Befolkningen har tillit til at det offentliges inntekter benyttes til å finansiere fellesgoder. Skatteetaten har et godt omdømme og skattepliktige har et bevisst forhold til skatt og skattemeldingen.

Skatteetatens Analyseteam har jobbet med personskatt siden 2010. Det startet med en årlig analyse av poster på skattemeldingen (Dalen, 2016). De siste årene har vi gjennomført en rekke risikovurderinger, effektmålinger og andre typer analyser på området. Denne artikkelen forsøker å gi en oversikt over kunnskap vi har fått gjennom analysearbeidet og hvordan Skatteetaten kan bruke denne kunnskapen til å øke etterlevelsen, effektivisere og sikre skatteinntektene til felleskapet.

Skattekort er viktig for kvaliteten på fastsettingen
Det er et mål for Skatteetaten at skatten den enkelte innbetaler i løpet av året i størst mulig grad skal være lik fastsatt skatt på skattemeldingen. På den måten unngår vi at den skattepliktige betaler inn for mye skatt, eller at den skattepliktige får stor restskatt og mulige betalingsproblemer.
Våre analyser av skattekort viser at nesten halvparten får skatt til gode eller restskatt som er mindre enn 5000 kroner. Det er et tegn på at skattesatsen på skattekortene treffer godt for de fleste skattepliktige (Aas og Knutsen, 2017). Men skattekortene treffer ikke like godt for grupper som har opplevd noe av stor økonomisk betydning i løpet av året. Det er særlig noen livsendringer som skiller seg ut. For eksempel får de som blir enslige forsørgere ofte høye tilgodebeløp. Det samme er tilfellet for de som blir uføre- eller alderspensjonister. Pensjonister får ofte lavere inntekt og lavere trygdeavgift. Begge delene bidrar til at de skal betale mindre skatt. Men skattesatsen reduseres ikke før den skattepliktige selv tar initiativ til det, eller ved automatisk justering to år etter livsendringen. Dette er et område hvor Skatteetaten har muligheten til å bli bedre.
Skatteetaten har utviklet en elektronisk løsning som skal gjøre det enklere for den skattepliktig å endre skattekortet sitt selv. Før den nye løsningen var det om lag 650 000 skattepliktige som endret skattekortet. Analysene av hvem som endret skattekort viste at mange av de som burde endret skattekortet ikke gjorde det. Vi så også at blant de som endret, ble skattekortet ofte feil. Vi har ikke undersøkt om dette er blitt bedre med den nye selvbetjeningsløsningen for endring av skattetrekk.
Som følge av analysene om endring av skattekort har Skatteetaten i større grad forsøkt å tilpasse etatens veiledning til de skattepliktiges livssituasjon. Det er blant annet gjort med nye veiledningssider på skatteetaten.no og lenker fra sidene om Folkeregisteret til artikler om de skattemessige konsekvensene av livsendringer.

Kommunikasjon med skattepliktige gir riktig skatt
Den viktigste informasjonskanalen er skatteetaten.no, som ble besøkt nesten 25 millioner ganger i løpet av 2016. Det gjør nettsiden til en av Norges mest besøkte nettsider. To andre viktige kanaler er Skatteopplysningen, som svarer på spørsmål over telefon, og publikumsveiledning hvor skattepliktige møter personlig, som til sammen mottok nesten 1,6 millioner henvendelser i 2015.

Figur 1 - Antall henvendelser fra lønnstakere og pensjonister i 2015 fordelt etter tema

Figur 1 – Antall henvendelser fra lønnstakere og pensjonister i 2015 fordelt etter tema

Av figuren går det frem at spørsmål om skattekort og skattemelding står for litt under halvparten av henvendelsene til publikumsveiledningen og litt mer enn halvparten av telefonhenvendelsene. Også på dette området ser vi at endringer fra en livssituasjon til en annen fører til at skattepliktige har ekstra behov for veiledning og informasjon. Endringer i sivilstand, å bli enslig forsørger eller å gå av med pensjon er eksempler på livsendringer som gjør at skattepliktige tar kontakt med Skatteetaten i større grad.

Forhåndsutfylling er avgjørende for kvaliteten på fastsettingen
De fleste opplysningene på skattemeldingen er forhåndsutfylte. Skatteetaten har i mange år arbeidet for å hente inn så mange opplysninger som mulig fra tredjepart slik at de kan forhåndsutfylles. Resultatet av dette er at rundt 70 prosent av alle skattepliktige får en skattemelding hvor de ikke gjør endringer. Vi ser at forhåndsutfylling øker etterlevelsen ved at vi gjør det enkelt å handle riktig. I forbindelse med forhåndsutfylling av tap og gevinst ved salg av aksjer analyserte vi etterlevelsen blant en gruppe skattepliktige som vi kan karakteriserer som småsparere (Olsen 2013).

Figur 2: Etterlevelse ved gevinst på aksjer før og etter forhåndsutfylling i 2011

Figur 2: Etterlevelse ved gevinst på aksjer før og etter forhåndsutfylling i 2011

Tap og gevinst ble forhåndsutfylt for første gang i 2011. Resultatene i figur 2 tyder på at dette førte til at andelen som gjør ting riktig økte svært mye. Fra denne analysen er det også verdt å merke seg at andelen som leverte en skattemelding med riktig beløp var omtrent like høy blant skattepliktige med tap og skattepliktige med gevinst. Skattepliktige med tap skal ha fradrag for tapet og har derfor insentiver til å oppgi tap på skattemeldingen. Skattepliktige med gevinst skal betale skatt av gevinsten og har derfor ikke de samme insentiver til å oppgi gevinst på skattemeldingen. Når begge grupper i like stor grad oppgir riktig beløp, kan det tyde på at det ikke var bevisste feil som førte til lav etterlevelse før forhåndsutfylling.
Resultatene over viser at kvaliteten på forhåndsutfylte opplysninger er svært viktig for skattemeldingen. Derfor har Analyseteamet startet et prosjekt for å få mer kunnskap om kvaliteten og finne tiltak for forbedringer. Analysene vil fokusere på oppgavegivers innsending av opplysninger, og på skattepliktige sin behandling av disse. I hvor stor grad er opplysningspliktige korrekte, og til rett tid?

Skattepliktige må selv kontrollere skattemeldingen sin
Selv om de fleste kan levere en skattemelding uten endringer, er det viktig at alle skattepliktige passer på at opplysningene er riktige og at alle opplysninger er kommet med. I 2015 gikk Skatteetaten ut med at svært mange hadde latt være å åpne den tilsendte skattemeldingen. En analyse i ettertid viste at de som ikke hadde åpnet skattemeldingen for det meste var ungdom og studenter med lav eller ingen inntekt, næringsdrivende med en senere frist og pensjonister, som stort sett har stabil økonomi. De fleste lønnsmottakere åpnet den tilsendte skattemeldingen (Aas og Andresen, 2015). Analysen sier ingenting om hvor mange som kontrollerte om opplysningene i skattemeldingen var korrekte, bare at de fleste åpnet skattemeldingen.
Skatteetaten vil at alle skal levere elektronisk
Skattepliktige som har behov for å gjøre endringer på den forhåndsutfylte skattemeldingen, må levere skattemeldingen elektronisk eller på papir. Skatteetaten ønsker at endringer leveres elektronisk fordi det sparer mye ressurser hos oss. Våre analyser viser at selv om andelen som leverer på papir er gått kraftig ned de siste årene, er det fortsatt mange som leverer på papir som kunne brukt leveringsfritak (Andresen og Tangen, 2015).

Fradragspostene er den største feilkilden på skattemeldinger
Gjennom utvalg av tilfeldige skattepliktige til kontroll har vi lært mye om omfanget av feil på skattemeldinger (Thorsager, Olsen og Foss, 2016). Dette gjelder kun feil som oppstår som følge av endringer gjort av skattepliktige, ikke feil i forhåndsutfylte opplysninger. Resultatene viser at omtrent 5 prosent av alle skattemeldinger inneholder en eller flere feil. Den store majoriteten av feil er innenfor fradragspostene. Det er feil på omtrent 18 prosent av alle fradrag hvor en skattepliktig har endret det forhåndutfylte fradraget eller ber om et fradrag som ikke er forhåndsutfylt. Ved hjelp av en prediktiv modell velger vi ut skattepliktige med størst sannsynlighet for feil til kontroll. Dette har økt effektiviteten i kontrollarbeidet og økt avdekket beløp (Thorsager, Olsen og Foss 2016). Det totale antallet feil er større enn det Skatteetaten kan kontrollere. Skatteetaten jobber derfor kontinuerlig med å utvikle virkemidler for å redusere omfanget av feil.
På bakgrunn av dette har Skatteetaten startet et prosjekt som ser nærmerer på de forskjellige fradragene i skattemeldingen og som blant annet vurderer:
• Hva er formålet med fradragene?
• Hvem treffer regelverket, og hvem har rett til å kreve fradragene?
• Fungerer fradragene etter intensjonen?
• Hvordan er etterlevelsen på fradragene?
Prosjektet har som mål å gi Finansdepartementet et bedre beslutningsgrunnlag for forslag til regelendringer i skatteforvaltningen.

Hvilke tiltak er effektive for å øke etterlevelsen?
Effekten av informasjonstiltak
Analyseteamet har gjennomført en rekke effektmålinger av tiltak for å øke etterlevelsen, både for skattemeldinger og på andre områder. Vi har blant annet målt effekten av informasjonsbrev vedrørende utleieforhold. Informasjonsbrevet førte til en økning på mellom 10 og 15 prosentpoeng i andelen skattepliktige som innrapporterte inntekter ved utleie (Melsom, Pladsen og Thorsager 2014).
Vi har i flere sammenhenger eksperimentert med forskjellige brevtekster for å se på hvilke typer brev som gjør at flest skattepliktige leverer en riktig skattemelding. I samarbeid med Norges Handelshøyskole undersøkte vi effekten av et brev til skattepliktige hvor vi har mottatt indikasjoner på at de har inntekter eller formue i utlandet (Gjengedal og Larssen 2014).

Figur 3: Andel skattepliktige, i prosent, som innrapporterte inntekt eller formue fordelt på ulike brev

Figur 3: Andel skattepliktige, i prosent, som innrapporterte inntekt eller formue fordelt på ulike brev

Brev som fokuserte på at Skatteetaten har informasjon om skattepliktiges inntekt ga størst økning i andelen som innrapporterte inntekt fra utlandet. Men også brev som appellerte til moral og rettferdighet ga høyere andel enn et mer nøytralt informasjonsbrev.

Effekten av kontroll
Hvilken effekt har en kontroll av skattemeldinger på skattepliktiges etterlevelse? Svaret på det spørsmålet er viktig for å vite hvor høyt vi bør prioritere kontrollarbeidet og hvordan kontrollarbeid bør innrettes. Analyseteamet har undersøkt effekten av likningskontroller blant arbeidsinnvandrere som har kommet til Norge på D-nummer (Løyland og Øvrum 2016). Skal du jobbe og oppholde deg i Norge i mindre enn 6 måneder, må du ha et D-nummer for å bli registrert i Folkeregisteret.
Analysen finner at etterlevelsen på individnivå, målt i skattepliktiges alminnelige inntekt, øker i tre år etter kontrollen ble gjennomført og at effekten er mindre det fjerde året. De finner også at etterlevelseseffekten er betinget av landbakgrunn. Skattepliktige med bakgrunn fra land som scorer høyt på Transparency Internationals korrupsjonsindeks (høy korrupsjonsgrad) har gjennomgående dårligere etterlevelseseffekter av kontroll enn skattepliktige fra land med lav korrupsjonsgrad. Videre analyser vil vise om kontroller har en langvarig effekt på individnivå også for andre grupper av skattepliktige. Langsiktige effekter av kontroll kan blant annet brukes i planleggingen av hvordan vi innretter kontrollarbeidet.

Innkreving av skatt
Skattepliktige som har betalt inn for lite skatt i løpet av året får restskatt. Totalt innbetales 94 prosent av all restskatt. Det er et svært godt resultat som viser at ordningen med forskuddsinnbetaling er til gode både for samfunnet og de skattepliktige. Rundt 85 prosent av all restskatt blir betalt til forfall. Krav som ikke er betalt til forfall må Skatteetaten kreve inn. For disse kravene har Analyseteamet utarbeidet en modell som vurderer sannsynligheten for at skattepliktige vil betale restskatten sin. Hvilke innkrevingstiltak som blir satt i gang mot den skattepliktige avhenger av sannsynligheten for at vedkommende betaler. På den måten sikrer vi effektiv innkreving og likebehandling av skattepliktige.

Fremtidens fastsetting – mer dialog og mindre kontroll
Skatteetaten har gjennom sitt analysearbeid opparbeidet seg mye kunnskap om forskuddssystemet og skattepliktiges etterlevelse. Denne kunnskapen har vi brukt til forbedring av forskuddssystemet og utvikling av måten Skatteetaten jobber på.
I årene som kommer forventer vi store endringer i forskuddssystemet. I takt med at samfunnet digitaliseres, vil Skatteetaten få mer informasjon om skattepliktige og informasjonen vil komme fortløpende. Det kan vi bruke til kontinuerlig dialog med skattepliktige slik at vi i samarbeid kan sikre at hver enkelt skattepliktig har riktig skattekort og betaler riktig skatt. Analyser av hvilke typer kommunikasjon som er effektive ovenfor ulike grupper av skattepliktige er ett eksempel på analyser som vil avgjøre om Skatteetaten lykkes med dette.

Vert vi som skattebetalarar påvirka av «dulting»?

Av Marta Johanne Gjengedal og Paul Gunnar Larssen, opprinnelig publisert i Skatteetatens Analysenytt.

Våren 2013 gjennomførte Skatteetaten, i samarbeid med Norges Handelshøyskole (NHH), eit felteksperiment som såg på korleis teksten i ulike brev påvirkar skattytarar, hvor Skatteetaten har mottatt informasjon om at de har inntekter frå utlandet, til å gje opp utanlands inntektene i sine sjølvmeldingar. Vi fann at skattytarane let seg påverke. Å få brev frå oss førte til at 150 millionar kroner i inntekter og formuer blei rapportert inn. Moralske brev førte til at skattytarane oppga større summar enn ved generelle informasjonsbrev. Nye analysar skal gi enda fleire svar, mellom anna om langtidseffektar.

Vedlegg til brev.

Vedlegg til brev.

Skatteetaten ynskjer å jobbe effektivt og målretta. Vi ynskjer å bruke dei virkemiddel som fører til at skattytar sjølv etterlever reglane og betalar sin skatt til rett tid og på rett måte. Dulting, eller nudging på engelsk, handlar om korleis ein kan dulte borgarar i riktig retning i staden for  å nytte sterkare verkemiddel som kontroll og andre sanksjonar. Omgrepet har vore mykje omtala etter at Richard H. Thaler og Cass R. Sunstein ga ut si bok Nudge i 2008.  Vi ville med eit eksperiment sjå på om slik dulting, i form av eit brev, kunne stimulere personar til å rapportere inntekt og formue i utlandet korrekt og fullstendig i den norske sjølvmeldinga.

Breva har effekt
Rundt 18 000 individ fekk tilsendt brev om rapportering av inntekt og formue i utlandet. Mottakarane av breva var  skattytarar der automatiske kontrolloppgåver utland (AKU), som gir Skatteetaten informasjon om norske personer sine utenlandske inntekter og formuer, kunne tyde på manglande rapportering av inntekter i inntektsåret 2011. Mottakarane blei tilfeldig inndelt i grupper som mottok brev med litt ulikt innhald, samt ei kontrollgruppe som ikkje fikk brev. Dei som ikkje fikk brev har ikkje fått mindre informasjon enn dei ellers ville gjort og har sjølve ei plikt til å rapportere. Deira likning vert handsama på samme måte som dei som har fått ekstra informasjon.

Breva la vekt på ulike motiv for å rapportere og betale skatt. Funna viser at det å motta eit brev hadde effekt på kor mange som rapporterte og kor mykje desse rapporterte. Eit brev som spelte på risikoen for å bli oppdaga, var det som i størst grad påvirka kor mange som rapporterte utenlandske inntekter. Brev som appellerte til mottakaren sin moralske motivasjon, hadde ein stor effekt på kor mykje som vart rapportert.

Gjennom samarbeidet med NHH har vi fått høve til å dokumentere kunnskap om korleis skattytarane si åtferd vert påvirka av måten vi som etat kommuniserer med den enkelte, og korleis skattytarane si åtferd vert styrt av moralske insitament. Vi har også fått dokumentert kunnskap om skattytarar med inntekter og formue i utlandet, kombinert med kontrolloppgåver frå utanlandske styresmakter (AKU) og korleis denne ordninga fungerar.

Vi testa åtte ulike brev
På omlag 21 000 skattytarar har Skatteetaten motteke AKU-oppgåver som kunne indikere at dei hadde uoppgitte inntekter på mellom 2000 og 200 000 kroner. Dersom den uoppgitte inntekta var over 200 000 vart skattytar følgt opp med ein gong, og vart ikkje med i felteksperimentet. I utplukket kan det sjå ut til at 17 prosent av skattytarane kan ha uoppgitte lønsinntekter, 29 prosent kan ha uoppgitte  finansinntekter, og 58 prosent kan ha uoppgitte pensjonsinntekter.  Når vi skriv «kan ha» er det fordi ikkje alle utanlandske inntekter er spesifisert i eigne postar i sjølvmeldinga, og fordi skattytar kan ha oppgitt beløpa i andre postar eller i vedlegg.

Vi sendte cirka 18 000 brev til åtte grupper. Det var også ei kontrollgruppe som ikkje fekk brev. Vi sikra eit representativt utvalg ved å trekke tilfeldig ut kven  som fekk det enkelte av dei åtte breva, og kven som inngikk i kontrollgruppa.  Dei åtte breva hadde ulikt innhald der vi fokuserte på oppdagelsesrisiko, moralske argument og betre informasjon. Det vart sendt ut eit standardbrev som danna mal for dei andre breva, og ei av gruppene fekk dette standardbrevet.
Standardbrevet hadde tre avsnitt:

  1. Eit generelt avsnitt: Norsk økonomi blir stadig meir internasjonalisert, og ein aukande del av norske skattytarar  mottar inntekt frå utlandet og har formue plassert i utlandet. Dette brevet får du fordi Skatteetaten ønskjer å informere om skattlegging av denne typen inntekt og korleis den skal rapporterast.
  2. Eit kort avsnitt om reglane som gjeld for skattlegging, og eit kontakttelefonnummer.
  3. Eit kort avsnitt om rapporteringsplikta, med weblink til rettleiinga for sjølvmeldinga.

To av breva hadde i tillegg generell informasjon:

  • Personleg informasjonsbrev: Har du inntekt eller formue i eit anna nordisk land, finn du nyttig informasjon om skattespørsmål på www.nordisketax.net.
  • Upersonleg informasjonsbrev: Dette brevet sendes ut fordi (…), Dersom ein er skattemessig busett i Norge skal det betalast skatt (…).

Det var to ulike brevtekstar som spelte på skattemoral. Desse vart sendt ut i to versjonar, ein versjon med eit vedlegg som sa «Din skatt finansierer viktige samfunnstjenester» illustrert med bilete, og ein versjon utan.

  1. Det store fleirtalet rapporterer korrekt og fullstendig inntekt og formue i Norge.  For å få ei rettferdig handsaming av alle skattebetalarar, er det derfor viktig at inntekt og formue i utlandet vert rapportert på same måte.
  2. Di skattebetaling gjev grunnlaget for offentleg finansierte tjenester innan skule, helse og andre viktige samfunnsområder.

Eit brev var meint å auke opplevd sannsynligheit for å bli avslørt for unndragelse:

  • Skatteetaten har mottatt informasjon om at du tidlegare år har hatt inntekt og/eller formue i utlandet.

Ordleggjing betyr mykje
Vi ser i figur 1 at det er tydelege effektar på rapportering når skattytarane får eit brev frå Skatteetaten. Samanliknar vi med gruppa som ikkje fekk brev, ser vi at vi ved å sende ut brev i forkant av innleveringa av sjølvmeldinga kan vi få auka innrapporteringa på inntekter frå utlandet. Det viser  at vi med små grep kan oppnå ganske mykje.

Brevet som viser til at vi har informasjon om den enkelte sine inntekter, har størst verknad på talet skattytarar som melder frå om inntekter. Når det gjeld kva som har effekt på rapportert beløp, så har brev som appelerer til moral og personlege informasjonsbrev like stor effekt. Dei som fikk upersonlege informasjonsbrev og standardbrev rapporterte i gjennomsnitt lågare beløp.

Figur 1 - Andel skattytarar som melde inntekter eller formue fordelt på dei ulike breva

Figur 1 – Andel skattytarar som melde inntekter eller formue fordelt på dei ulike breva

 

Breva førte til 64 millioner kroner i auka rapporterte pensjonar
Om lag 16 000 av dei 18 000 breva gjekk til skattytarar med pensjonsinntekter frå utlandet. Breva hadde ein gjennomsnittseffekt med omtrent 4 000 kroner, og totalt 64 millioner kroner i auka rapporterte inntekter. Ei auke som vi får kun ved å sende ut eit brev i forkant av innsendingsfristen for sjølvmeldinga. Og når ein fyrst har rapportert pensjon for eit år, er det truleg at dette vil få effekt også for seinare år.

Nye analyser skal gi flere svar
I 2014, for likninga av inntektsåret 2013, jobbar vi vidare med å sjå på effektane av dei breva som vart sendt ut. Vi ser mellom anna på om dei har effekt over tid, slik at skattytarane melder inn pensjonar også for 2013.

Det er også utarbeidd analyser for å finne kjenneteikn ved skattytarane Skatteetaten får AKU-oppgåver på, og kven som utbetalar inntektane. Desse evalueringane og analysene ligg til grunn for prioritering av kva oppgåver som skal følgjast opp, og kva tiltak som er mest aktuelle.

Analysearbeidet kan mellom anna hjelpe oss med eller svare på følgjande spørsmål:

  • Kan vi ha målretta tiltak retta mot store utbetalarar eller spesifikke yrkesgrupper?
  • Oppgåver frå enkelte land har større skattemessig verdi enn andre på grunn av skatteavtalen vi har med dette landet. Kan vi prioritere ned oppgåver på bakgrunn av dette?
  • Kven har behovsprøvde ytelsar i Noreg som kan bli påverka av inntekter frå utlandet?
  • Renteinntekter og utbytte frå utlandet kan også være indikasjonar på større uoppgitte formuar. I kva grad kan vi avdekke desse ved å følgje opp AKU-oppgåvene?
  • Med omsyn til pensjonistar er det viktig å fange opp nye pensjonistar for å rettleie dei til å rapportere pensjonen riktig  frå byrjinga.