Tag : sunstein

Vert vi som skattebetalarar påvirka av «dulting»?

Av Marta Johanne Gjengedal og Paul Gunnar Larssen, opprinnelig publisert i Skatteetatens Analysenytt.

Våren 2013 gjennomførte Skatteetaten, i samarbeid med Norges Handelshøyskole (NHH), eit felteksperiment som såg på korleis teksten i ulike brev påvirkar skattytarar, hvor Skatteetaten har mottatt informasjon om at de har inntekter frå utlandet, til å gje opp utanlands inntektene i sine sjølvmeldingar. Vi fann at skattytarane let seg påverke. Å få brev frå oss førte til at 150 millionar kroner i inntekter og formuer blei rapportert inn. Moralske brev førte til at skattytarane oppga større summar enn ved generelle informasjonsbrev. Nye analysar skal gi enda fleire svar, mellom anna om langtidseffektar.

Vedlegg til brev.

Vedlegg til brev.

Skatteetaten ynskjer å jobbe effektivt og målretta. Vi ynskjer å bruke dei virkemiddel som fører til at skattytar sjølv etterlever reglane og betalar sin skatt til rett tid og på rett måte. Dulting, eller nudging på engelsk, handlar om korleis ein kan dulte borgarar i riktig retning i staden for  å nytte sterkare verkemiddel som kontroll og andre sanksjonar. Omgrepet har vore mykje omtala etter at Richard H. Thaler og Cass R. Sunstein ga ut si bok Nudge i 2008.  Vi ville med eit eksperiment sjå på om slik dulting, i form av eit brev, kunne stimulere personar til å rapportere inntekt og formue i utlandet korrekt og fullstendig i den norske sjølvmeldinga.

Breva har effekt
Rundt 18 000 individ fekk tilsendt brev om rapportering av inntekt og formue i utlandet. Mottakarane av breva var  skattytarar der automatiske kontrolloppgåver utland (AKU), som gir Skatteetaten informasjon om norske personer sine utenlandske inntekter og formuer, kunne tyde på manglande rapportering av inntekter i inntektsåret 2011. Mottakarane blei tilfeldig inndelt i grupper som mottok brev med litt ulikt innhald, samt ei kontrollgruppe som ikkje fikk brev. Dei som ikkje fikk brev har ikkje fått mindre informasjon enn dei ellers ville gjort og har sjølve ei plikt til å rapportere. Deira likning vert handsama på samme måte som dei som har fått ekstra informasjon.

Breva la vekt på ulike motiv for å rapportere og betale skatt. Funna viser at det å motta eit brev hadde effekt på kor mange som rapporterte og kor mykje desse rapporterte. Eit brev som spelte på risikoen for å bli oppdaga, var det som i størst grad påvirka kor mange som rapporterte utenlandske inntekter. Brev som appellerte til mottakaren sin moralske motivasjon, hadde ein stor effekt på kor mykje som vart rapportert.

Gjennom samarbeidet med NHH har vi fått høve til å dokumentere kunnskap om korleis skattytarane si åtferd vert påvirka av måten vi som etat kommuniserer med den enkelte, og korleis skattytarane si åtferd vert styrt av moralske insitament. Vi har også fått dokumentert kunnskap om skattytarar med inntekter og formue i utlandet, kombinert med kontrolloppgåver frå utanlandske styresmakter (AKU) og korleis denne ordninga fungerar.

Vi testa åtte ulike brev
På omlag 21 000 skattytarar har Skatteetaten motteke AKU-oppgåver som kunne indikere at dei hadde uoppgitte inntekter på mellom 2000 og 200 000 kroner. Dersom den uoppgitte inntekta var over 200 000 vart skattytar følgt opp med ein gong, og vart ikkje med i felteksperimentet. I utplukket kan det sjå ut til at 17 prosent av skattytarane kan ha uoppgitte lønsinntekter, 29 prosent kan ha uoppgitte  finansinntekter, og 58 prosent kan ha uoppgitte pensjonsinntekter.  Når vi skriv «kan ha» er det fordi ikkje alle utanlandske inntekter er spesifisert i eigne postar i sjølvmeldinga, og fordi skattytar kan ha oppgitt beløpa i andre postar eller i vedlegg.

Vi sendte cirka 18 000 brev til åtte grupper. Det var også ei kontrollgruppe som ikkje fekk brev. Vi sikra eit representativt utvalg ved å trekke tilfeldig ut kven  som fekk det enkelte av dei åtte breva, og kven som inngikk i kontrollgruppa.  Dei åtte breva hadde ulikt innhald der vi fokuserte på oppdagelsesrisiko, moralske argument og betre informasjon. Det vart sendt ut eit standardbrev som danna mal for dei andre breva, og ei av gruppene fekk dette standardbrevet.
Standardbrevet hadde tre avsnitt:

  1. Eit generelt avsnitt: Norsk økonomi blir stadig meir internasjonalisert, og ein aukande del av norske skattytarar  mottar inntekt frå utlandet og har formue plassert i utlandet. Dette brevet får du fordi Skatteetaten ønskjer å informere om skattlegging av denne typen inntekt og korleis den skal rapporterast.
  2. Eit kort avsnitt om reglane som gjeld for skattlegging, og eit kontakttelefonnummer.
  3. Eit kort avsnitt om rapporteringsplikta, med weblink til rettleiinga for sjølvmeldinga.

To av breva hadde i tillegg generell informasjon:

  • Personleg informasjonsbrev: Har du inntekt eller formue i eit anna nordisk land, finn du nyttig informasjon om skattespørsmål på www.nordisketax.net.
  • Upersonleg informasjonsbrev: Dette brevet sendes ut fordi (…), Dersom ein er skattemessig busett i Norge skal det betalast skatt (…).

Det var to ulike brevtekstar som spelte på skattemoral. Desse vart sendt ut i to versjonar, ein versjon med eit vedlegg som sa «Din skatt finansierer viktige samfunnstjenester» illustrert med bilete, og ein versjon utan.

  1. Det store fleirtalet rapporterer korrekt og fullstendig inntekt og formue i Norge.  For å få ei rettferdig handsaming av alle skattebetalarar, er det derfor viktig at inntekt og formue i utlandet vert rapportert på same måte.
  2. Di skattebetaling gjev grunnlaget for offentleg finansierte tjenester innan skule, helse og andre viktige samfunnsområder.

Eit brev var meint å auke opplevd sannsynligheit for å bli avslørt for unndragelse:

  • Skatteetaten har mottatt informasjon om at du tidlegare år har hatt inntekt og/eller formue i utlandet.

Ordleggjing betyr mykje
Vi ser i figur 1 at det er tydelege effektar på rapportering når skattytarane får eit brev frå Skatteetaten. Samanliknar vi med gruppa som ikkje fekk brev, ser vi at vi ved å sende ut brev i forkant av innleveringa av sjølvmeldinga kan vi få auka innrapporteringa på inntekter frå utlandet. Det viser  at vi med små grep kan oppnå ganske mykje.

Brevet som viser til at vi har informasjon om den enkelte sine inntekter, har størst verknad på talet skattytarar som melder frå om inntekter. Når det gjeld kva som har effekt på rapportert beløp, så har brev som appelerer til moral og personlege informasjonsbrev like stor effekt. Dei som fikk upersonlege informasjonsbrev og standardbrev rapporterte i gjennomsnitt lågare beløp.

Figur 1 - Andel skattytarar som melde inntekter eller formue fordelt på dei ulike breva

Figur 1 – Andel skattytarar som melde inntekter eller formue fordelt på dei ulike breva

 

Breva førte til 64 millioner kroner i auka rapporterte pensjonar
Om lag 16 000 av dei 18 000 breva gjekk til skattytarar med pensjonsinntekter frå utlandet. Breva hadde ein gjennomsnittseffekt med omtrent 4 000 kroner, og totalt 64 millioner kroner i auka rapporterte inntekter. Ei auke som vi får kun ved å sende ut eit brev i forkant av innsendingsfristen for sjølvmeldinga. Og når ein fyrst har rapportert pensjon for eit år, er det truleg at dette vil få effekt også for seinare år.

Nye analyser skal gi flere svar
I 2014, for likninga av inntektsåret 2013, jobbar vi vidare med å sjå på effektane av dei breva som vart sendt ut. Vi ser mellom anna på om dei har effekt over tid, slik at skattytarane melder inn pensjonar også for 2013.

Det er også utarbeidd analyser for å finne kjenneteikn ved skattytarane Skatteetaten får AKU-oppgåver på, og kven som utbetalar inntektane. Desse evalueringane og analysene ligg til grunn for prioritering av kva oppgåver som skal følgjast opp, og kva tiltak som er mest aktuelle.

Analysearbeidet kan mellom anna hjelpe oss med eller svare på følgjande spørsmål:

  • Kan vi ha målretta tiltak retta mot store utbetalarar eller spesifikke yrkesgrupper?
  • Oppgåver frå enkelte land har større skattemessig verdi enn andre på grunn av skatteavtalen vi har med dette landet. Kan vi prioritere ned oppgåver på bakgrunn av dette?
  • Kven har behovsprøvde ytelsar i Noreg som kan bli påverka av inntekter frå utlandet?
  • Renteinntekter og utbytte frå utlandet kan også være indikasjonar på større uoppgitte formuar. I kva grad kan vi avdekke desse ved å følgje opp AKU-oppgåvene?
  • Med omsyn til pensjonistar er det viktig å fange opp nye pensjonistar for å rettleie dei til å rapportere pensjonen riktig  frå byrjinga.

 

Want results? Change from opt-in to opt-out.

Since December 2012, the Norwegian Tax Administration has actively sought to increase the number of online users (e-users). We have learned that small nudges and incentives are fine, but if you want real change in peoples behaviour, change the default option.

We have used incentives such as earlier access to tax returns and enabling people to see their tax settlement earlier than anyone else. We have used communication such as announcements in daily evening news programmes, social media and banner advertising in order to create awareness and trigger action. We have also actively used our own interfaces, putting information on skatteetaten.no, and when people have ordered their tax card, they have been offered the chance to become an e-user. We are quite convinced that people have realised that it is an advantage to become an e-user. Yet. In April this year over three million Norwegians still swore to paper. Old habits die hard?

Digital natives

Let’s start there. If it is an old habit, there must be a generation divide, surely? The number of e-users should be high among the youngest members of the population and low among the oldest. We took Marc Prensky’s ‘digital natives’ theory and looked at whether that could provide us with an explanatory model.

Basically, digital natives are:

  • Born or brought up in the digital age
  • Familiar with computers and the internet from an early age
  • Main divide between Generation X and Y – between 1980 and 1981.

Forty, fat and digitally finished?

Digital immigrants, who were born before the digital age, can always learn the language of the natives, yet – to some extent – they still wish to always have one foot in the past. Now it must be said that Prensky first and foremost says that the way in which digital immigrants teach the natives is wrong and is quick to claim that computer games, for example, should be used more in training. Nevertheless, we think it is interesting to see whether there is an age divide. Our working hypothesis: In relative terms, there should be more e-users among digital natives.

 When we started to look at the age distribution, we divided the generations up as follows:

  • Generation Y are Digital natives
  • People born before Generation X (before 1964) are digital immigrants
  • Generation X (born from 1964-79) is called the ‘threshold generation’

What did we find?

Image 1

Alder=Age, Andel e-brukere=Share e-users

What is this? People are not forty, fat and finished at all? Surprising? Not at all. Let’s expand the graph by including more variables. Let’s see who submits their tax return on paper, who makes use of the exemption from the obligation to submit an income statement and who submits their information digitally:

bilde2

Alder=Age, lev.fritak=prefilled tax return, andel e-brukere=share e-users, papir=paper

The picture now becomes clearer. First, you have to get yourself a salary, kids and debt. You can then get your tax affairs in order online. In other words, if you don’t make any changes to your tax return, there is also no reason to receive it online only. It is just as easy to get a paper tax return in the post, check whether you get any change for your tax and not submit it.

OK. So, we cannot expect e-users to come running to us of their own volition. There are no digital natives that we can take for granted in the digitalisation process. How then can we succeed?

Digital first choice – absolutely necessary

The government has now decided that digital communication with the public sector is the general rule. In practice, this means that people are assumed to be electronic users unless they opt out. The legislative change is a good and has proved entirely necessary initiative to ensure an efficient and digital public sector.

The government has now amended the Public Administration Act so that both the government and local authorities can use the contact database of the Agency for Public Management and eGovernment (Difi). From now on digital first choice will be introduced as a general principle. Why is this both smart and necessary? Because it is the only measure that is powerful enough to actually work. Let’s look more closely at digital first choice and two other alternatives for recruiting e-users:

1. Digital first choice
People must actively choose to become paper users, and not the other way round as was the case in Norway. This means that the Tax Administration goes from having 1 million e-users to over three million. An opt-out solution has been comprehensively reviewed by Sunstein and Thaler (Nudge).  They describe this well by looking at how many people are organ donors in the USA (28 percent) and in Belgium (98 percent). The difference? In the USA, you have to actively become a donor. In Belgium, you must actively choose not to become a donor.

People will choose the easiest path unless there is sufficient incentive for them to change their behaviour. This is a strong instrument and has been proved to work. Only 43 000 people out of 3 million have opted out.

2. Stronger incentives
The alternative to digital first choice would have been to use stronger incentives. We will have to look for such incentives if we are to get the one million people who have never logged in to Altinn to become online users. Giving people access to their tax return 14 days earlier had some effect, but was no headline grabber. However, we reduced the number of tax returns submitted on paper by over 30% when we said that those who submitted their tax return on paper would not receive their tax settlement until August.

There is therefore every reason to believe that stronger incentives could make a big difference. Such incentives could include:

  • Earlier tax settlements for e-users
  • Later tax settlements for everyone who is not an e-user
  • E-users can receive their tax settlement immediately after they have submitted their tax return
  • Only e-users can access their tax return via Altinn. The rest only receive it on paper.

3. Remind everyone who uses our digital services that they can register as an e-user
One of our most successful initiatives in the winter of 2012/2013 was to encourage everyone who changed their tax card online to become an e-user by clicking on a link in Altinn. This gave us at most a couple of thousand new users every day. Here are the lessons that were learned: Offer people the chance to become an e-user when they are in ‘online mode’. Once they have logged in to Altinn, they are in the right mood and we must offer them a simple registration process.

Both incentives and reminders increase the number of e-users, but nothing have had more  impact than digital first choice. The government’s amendment of the Public Administration Act is the right step along the road towards a digital 24-hour public sector. Only 41 000 people have opted out since the digital first choice was introduced.